between the power of belligerents and the rights of neutrals; and, if this species of trade can be said to be unlawful, it is only so sub modo, it being left free to the neutral to pursue it, subject always to the right of the belligerent to seize it during its transit to his enemy, if he can. "The right of the neutral to transport," says that great jurist Chancellor Kent, and of the hostile power to seize, are conflicting rights, and neither party can charge the other with a criminal act." Different view. A different view respecting the trade of the neutral in articles of contraband of war has, however, been maintained in our day. M. Hautefeuille, and the writers of his school, look upon the supplying of articles of contraband of war by the neutral in the way of trade as inconsistent with the duty of neutrality, which prohibits the rendering of assistance to a belligerent for the purpose of a war in which he is engaged, extending the rule to articles of warlike use supplied in the way of trade as much as to those furnished gratuitously. M. Hautefeuille. According to this view, the neutral thus guilty of a breach of the first principle of neutrality justly incurs the penalty of his transgression in the confiscation and loss of his property. This doctrine is open, however, to the objection that it is inconsistent with the practice of nations, according to which this species of trade has never been treated as a breach of neutrality in the full sense of the term. It wholly fails to account for or justify the right of blockade. No obligation on eutral government contraband of war to prevent trade in or with blockaded But the importance of this difference in the views of publicists will be more sensibly felt when we proceed to deal with the subject of the trade of the neutral with the belligerent in the country of the neutral. One thing is quite clear, and must not be lost sight of: Neither the trade in contraband of war nor that carried on in defiance of a blockade constitute, practically, any violation of neutrality, so far as the government of the neutral trader is concerned. Scarce any neutral government has ever at- ports. tempted to prevent its subjects from carrying on such trade; no neutral government was ever held responsible, as for a breach of neutrality, for such trade carried on by its subjects. This is a point as to which there has been no difference of action among governments, or difference of opinion as to the duty of governments among writers on public law. It is one of those things which, on the part of its subjects, a government, according to the existing practice of nations, is not called upon to prevent. It is one of those things which the belligerent, who, in furthering his own purposes is indifferent to the loss he inflicts on the neutral, must submit to if he is unable to prevent it, and for which he is not entitled to hold the neutral state responsible. Speaking of the transport of articles contraband of war, M. Ortolan states the law most correctly: M. Ortolan Si c'est l'état neutre lui-même qui fait opérer ce transport, soit qu'il le fasse gratuitement, soit qu'il en reçoive le prix, il devient auxiliaire de la lutte, et par conséquent il rompt la neutralité. La chose change si ce sont les sujets de cet état qui, sans appui de leur gouvernement, font de ce même transport un objet de leurs opérations commerciales. Une puissance qui reste neutre n'est pas obligée de défendre ce commerce à ses sujets, encore moins de les punir pour l'avoir fait; seulement elle ne peut le couvrir de sa protection. En d'autres termes, le pavillon ne couvre pas les marchandises de contrebande de guerre, non pas même dans le cas où ces marchandises appartiennent à des neutres.2 Among the various articles coming under the denomination of contraband of war, according to the general principles of international law, two more particularly interest us on the 1 Kent's Commentaries, vol. i, p. 142. present Ships of war and coals. occasion-ships of war and coals. Both are excluded from the category of contraband by M. Hautefeuille, who refuses to recognize as such anything which is not in its actually existing state ready to be used for attack or defense. The following passages from his work, "Des droits et des devoirs des nations neutres," explain the views of the author on the subject of ships, which, till armed, he refuses to consider contraband of war, and which, whatever the construction, when unarmed, he holds to be objects of lawful commerce: Je ne puis comprendre qu'un bâtiment, quelles que soient sa grandeur, sa forme, sa destination, soit un objet de contrebande de guerre. Le navire n'est pas propre à la guerre, préparé pour servir exclusivement aux opérations militaires, apte à être employé à ces opérations, immédiatement et sans aucun changement, sans aucune addition. Lorsqu'il est dépourvu des canons, des munitions, des armes et des hommes qui doivent les employer, ce n'est pas une machine de guerre; c'est un véhicule plus ou moins grand, plus ou moins solide, mais ce n'est qu'un véhicule. Pour lui donner les qualités spéciales et exclusives qui déterminent le caractère de contrebande de guerre, il est nécessaire de transporter à bord des canons, des armes, des munitions, en un mot, tout l'attirail du combat. C'est alors seulement que le bâtiment devient, non une machine de guerre, mais une machine portant des instruments de guerre et susceptibles de nuire, par cette circonstance seulement, au belligérant. Mais la machine elle-même, mais le véhicule dénué de son armement, ne peut être réputé nuisible. Au reste, il faut convenir que ce commerce est peu fréquent, et la meilleure preuve que je puisse donner de l'innocuité de ce négoce est le silence du droit secondaire à son égard.1 Les bâtiments non armés, construits dans les ports neutres et vendus aux nations engagés dans les hostilités, quelles que soient leur force, la nature de leur construction, sout également objets d'un commerce licite. Ils doivent être régis par la règle générale, qui est la liberté entière du commerce, entre les nations neutres et les deux belligérants. As to coal, M. Hautefeuille expresses himself as follows: La houille est sans doute un auxiliaire indispensable des machines, mais elle ne saurait être considérée comme un instrument direct et exclusif de guerre; bien loin de là, les usages pacifiques auxquels elle est employée sont beaucoup plus importants que ceux qui résultent de l'état de guerre; et la consommation faite pour ces usages pacifiques est beaucoup plus considérable que celle nécessitée par les hostilités. D'après les règles du droit primitif, la houille est donc une denrée dont le commerce doit toujours rester libre. Je ne saurais prévoir comment les traités à intervenir entre les peuples navigateurs traucheront cette question; mais ce que je puis affirmer c'est que la houille, d'après le droit primitif, ne fait pas partie de la contrebande; c'est que la loi secondaire ne peut changer la nature des objets, ni leur donner un caractère qu'ils n'ont pas, d'après les principes qu'elle est appelée à appliquer, mais non à modifier. But the views of this eloquent and learned but theoretical author on this subject are not shared by other writers. Galiani, Hübner, (the champion of the rights of neutrals,) Martens, Tetens, Piantanida, Rutherford, Lord Stowell, Chancellor Kent, Heffter, in his able work, "Das europäische Völkerrecht der Gegenwart," include ships among the things which are contraband of war. Among later writers, M. Ortolan and Sir Robert Phillimore place both ships and coal in the list of articles of contraband. I entirely concur in thinking that a ship adapted and intended for war is clearly an article of contraband. Such a ship is, in fact, a floating fortress, and, when armed and manned, becomes a formidable and efficient instrument of warfare. Coal, too, though in its nature ancipitis usus, yet, when intended to contribute to the motivepower of a vessel, must, I think, as well as machinery, be placed in the same category as masts and sails, which have always been placed among articles of contraband, except by M. Hautefeuille, who, as has been stated, insists that nothing is to be considered as contraband except what is capable of being immediately applied to the purpose of destructive warfare. Hautefeuille, "Droits et devoirs des nations neutres," vol. ii, p. 136. 2 Ibid., pp. 143, 144. Pas commerce It is perfectly clear, though I fear it has not always been kept in view in the course of these discussions, that, with the liability to the seizure and loss of the cargo, (in some instances, it is of the neutral. said, of the ship,) if he transmits contraband of war to the enemy of the belligerent captor, (and to the loss both of ship and cargo if he attempts to force a blockade,) ends, according to the existing practice of nations, all restraint on the trade and commerce of the neutral. In his own country, in his own markets, in his own factories, the neutral may, according to the practice of nations, sell articles to the belligerent which, if sent by sea, would be contraband of war. Theoretical writers are not, indeed, of one mind on this subject. While the great majority of authors are agreed as to the right of the neutral to sell, in the way of trade, to the belligerent resorting to his market, whatsoever the latter desires to buy, if the neutral has it to sell, whether the article be of an innocent character or contraband of war in its most destructive form, a few authors have recently written in a different spirit. No writer on international law before Galiani had ventured to assert that the neutral was prohibited from seiling, in his own country, to a belligerent, articles which, if sent out of his country by sea, would be liable to siezure as contraband of war. His doctrine to that effect was vigorously refuted by his two distinguished countrymen, Lampredi and Azuni, and was for a time abandoned as untenable; but it has been revived in our day. Let us review the leading authorities. The question is not only of interest to the jurist, but one which will be found to be important to some of the decisions of this tribunal. Lampredi, in his work on neutral commerce, refutes the opinion of Galiani. On the general subject, I quote from Peuchets' French translation, not having the original before me,) he writes as follows: I ampredi Lorsqu'une fois l'on a établi la scule loi que les peuples neutres doivent observer pendant la guerre, il devient inutile de demander quelles doivent être les limites du commerce qu'ils font en conséquence de leur neutralité, parcequ'on peut répondre qu'il n'en doit avoir aucune, et qu'ils peuvent le faire de la même manière qu'ils le faisaient en temps de paix, observant seulement une exacte impartialité pendant tout le temps de la guerre. Il n'y aura donc aucune espèce de marchandises qu'ils ne puissent rendre et porter aux belligérants et l'on ne pourra pas les empêcher de leur vendre ou louer des navires, pourvu qu'ils ne refusent point à l'un ce qu'ils accordent à l'autre. Devant et pouvant suivre légitimement leur commerce comme en temps de paix, il ne doit y avoir aucune distinction de marchandises, d'argent, d'armes, et d'autres munitions de guerre: la vente et le transport de ces divers objets dans les places des belligérants doivent être permis, et ne point porter atteinte à la neutralité, pourvu qu'il n'y ait ni faveur, ni préférence, ni esprit de parti.1 In chapter v, page 57, he treats the question whether neutrals may sell every kind of merchandise within the neutral territory to a belligerent, as one which no jurist anterior to Galiani had ever thought of bringing into controversy, all their discussions being confined to the carriage of contraband to the enemy. It is not, he explains, till they have left the neutral territory that articles, though of warlike character, assume the character of contraband. In chapter vii, page 72, he says: Le caractère de contrebande ne vient donc pas, aux marchandises, de l'usage qu'on peut en faire dans la guerre, mais de tout autre source. Aussi longtemps qu'elles sont sur le territoire neutre, elles ne diffèrent pas des autres marchandises; elles s'y vendent et s'y achètent de la même manière et sans aucune différence. Deux circonstances font prendre à ces marchandises le caractère de contrabande: 1, qu'elles soient passées à la puissance de l'ennemi, ou à moins destinées à y passer; 2, qu'elles soient sorties du territoire neutre. Alors elles deviennent choses hostiles, res hostiles; elles prennent le caractère de marchandises de contrebande; et si elles sont trouvées hors de toute juridiction souveraine, comme, par exemple, si l'on les trouvait en pleine mer, elles peu "Commerce des neutres," part i, chap. 3, p. 32. vent être légitimement arrêtées et confisquées par l'ennemi, quel que soit le pavillon qui les couvre, non pas parce que ce soit des instruments ou provisions de guerre, mais parce que ce sont des choses appartenants à l'ennemi, ou au moins parce qu'elles sont destinées à devenir sa propriété et à accroître ses forces. D'où il résulte que le souverain qui permet, sur son territoire, le commerce libre de toutes sortes d'objets ne passe pas les droits de souveraineté, et les puissances belligérantes ne peuvent s'en plaindre ni l'accuser de donner la main à la vente des marchandises de contrebande, qui, sur son territoire, ne peuvent jamais avoir ce caractère, et ne peuvent en porter le nom que lorsqu'elles sont devenues ou destinées à devenir la propriété de l'ennemi, et sorties du territoire où elles ont été achetées. In another work Lampredi, speaking of neutrality, says: Et quia neutrius partis esse debet, et a bello omnino abstinere, neutri etiam suppeditabit quæ directe ad bellum referuntur. Suppeditare hic loci transvehere ad alterutrum hostem significat; nam si qua gens instrumenta bellica, et cætera supra memorata utrisque bellantibus æquo pretio veluti merces vendat, neutralitatem non violat. Ad hanc necessariam mercaturæ distinctionem animum non advertisse eos, qui de hac re tam prolixe scripserunt, manifeste patet; maxime enim inter se differre videntur exportatio mercium ad hostem meum ab amico vel neutro populo facta, et eorum venditio, quæ ad bellum necessaria esse possunt.1 Azuni, who wrote shortly after Lampredi, maintains the same doctrine. In his work "Système universel de principes de droit maritime," (ch. ii, art. 3,) he says: Azuni. Le commerce général passif, ou la vente impartiale sur le propre territoire des neutres, de marchandises, denrées, ou manufactures, de toute espèce, sera toujours permis, pourvu que le souverain n'ait pas fait un traité particulier avec un des belligérants dont les sujets viennent faire des achats et des provisions sur le territoire neutre, et qu'il ne se mêle pas des achats, des ventes, et des autres contrats qui transmettent la propriété, qu'il n'ordonne pas qu'on remplisse les magasins de provisions de guerre, et ne fasse pas mettre ses navires à la voile pour les transporter sur le territoire du belligérant. En protégeant également le commerce de son pays, en permettant à ses sujets de continuer leur commerce de la même manière et avec la même liberté qu'avant la guerre, il ne fait qu'user de droits incontestables, qui ne peuvent être limités que par des conventions spéciales, expressément ou tacitement faites. After combating the reasoning of Galiani, he adds: Il est nécessaire que je répète ici le principe incontestable que j'ai précédemment rapporté, qu'en suivant le droit conventionnel de l'Europe, les neutres ne peuvent porter les choses qui sont spécialement propres à la guerre, et qui y sont directement employés, mais qu'ils peuvent sans inconvénient, selon le droit universel des gens, les vendre comme marchandise sur leur propre territoire à quiconque se présente pour les acheter, puisqu'ils le font sans partialité, et sans montrer de faveur plutôt pour une partie belligérante que pour l'autre. Reddie, in his "Researches Historical and Critical in Maritime and International Law," cites these views with concurrence and approbation. In Wheaton's History of International Law, the author speaks of the refutation of Galiani by Lampredi as superfluous, as an "idle ques tion." Massé, in his work "Le droit commercial dans ses rapports avec le droit des gens," after maintaining the right of the belligerent to intercept contraband, adds: Masse. Mais la thèse change s'il s'agit d'un commerce passif. S'il est défendu au neutre de porter des armes et des munitions aux belligérants, parcequ'alors il devient l'auxiliaire de l'un et l'ennemi de l'autre, il ne lui est pas défendu de vendre impartialement sur son territoire des objets nécessaires à la guerre, parceque son territoire est ouvert à tous, que tous peuvent venir y chercher ce dont ils ont besoin, et que le neutre qui se borne à vendre chez lui, à la différence de celui qui porte ses marchandises au belligérant, n'est pas tenu de rechercher qui les lui achète, pour qui elles sont achetées, et quelle est leur destination ultérieure. C'est alors qu'il est absolument vrai de dire que les neutres peuvent continuer pendant la guerre le commerce qu'ils faisaient pendant 1" Theorem. juris publici universi," p. 3, cap. 12, §9, n. 4. la paix, et que la neutralité est la continuation d'un état antérieur qui ne modifie pas la guerre à laquelle le neutre, qui ouvre son marché à toutes les nations, ne prend aucune part directe ou indirecte. Again: Sur un territoire neutre, il n'y a pas de marchandise de contrebande; toutes y sont libres. Elles ne deviennent contrebande qu'au moment où elles en sortent avec direction pour un lien dont leur nature les exclut. C'est alors qu'elles tombent sous la juridiction des belligérants contre lesquels elles sont dirigées. Jusque-là et tant qu'elles restent en un lieu où elles ne peuvent leur nuire, ils n'ont pas le droit de s'occuper des transactions pacifiques dont elles peuvent être l'objet. Sans doute, la guerre donne une nouvelle impulsion au commerce passif des objets utiles à la guerre; mais cette impulsion n'est pas du fait des neutres, elle est du fait des belligérants, qui, après avoir eux-mêmes produit des circonstances nouvelles, ne peuvent trouver mauvais que les nentres en profitent dans les limites de leurs droits et de leur territoire. M. Ortolan observes as follows: M. Ortolan. C'est seulement lorsque de telles marchandises sont en cours de transport pour une destination hostile qu'elles deviennent contrebande militaire. Lorsqu'un état neutre laisse ses sujets se livrer au commerce passif de ces mêmes objets, c'est-à-dire, lorsqu'il permet à tous les belligérants indistinctement de venir les acheter sur son territoire pour les transporter ensuite où bon leur semble, à leurs frais et à leurs risques, sur leurs propres navires marchands, il ne fait pas autre chose que laisser s'accomplir un acte licite; on ne peut pas dire qu'il prenne part à la guerre parce qu'il laisse ses ports libres, et parce qu'il conserve à toutes les nations le droit qu'elles avaient avant la guerre d'y entrer avec leurs bâtiments marchands pour s'y approvisionner, par la voie du commerce, des marchandises dont elles ont besoin; les vendeurs euxmemes ne sont pas responsables de l'usage ultérieur qui sera fait de ces marchandises; ils ne sont pas tenus de connaitre ni pour qui elles sont achetes ni la direction qu'on leur réserve. Le droit conventionnel est d'accord avec ces principes; il ne défend pas la vente impartiale faite sur un territoire neutre des marchandises propres à la guerre. Mais si ces secours effectifs en nature, que l'un des combattants vient prendre et exporte à ses propres risques, étaient fournis par l'état neutre lui-même; si, par exemple, des armes, des projectiles, de la poudre étaient tirés de ses arsenaaux ou de ses manufactures publiques, ce ne serait plus là un commerce privé, et par conséquent il y aurait atteinte grave à la neutralité.3 Heffter, in his "Völkerrecht der Gegenwart," (I cite from Bergson's translation,) p. 315, says: Heffter En ce qui concerne les objets de contrebande, la vente faite aux belligérants en territoire neutre ne saurait être considérée comme un acte illicite et contraire aux devoirs de la neutralité; ce n'est que leur transport qui en rend responsable. Professor Sandona, of Siena, "Trattato di diritto internazionale moderno," comparing passive with the active commerce of neutrals, says: Dico adunque, che si crede a torto che faccia opera ad un di presso eguale, chi vende semplicemente nel proprio paese quanto immediatemente si riferisce ai mezzi di fare la guerra, e chi trasporta questi mezzi sui mercati o nelle piazze dei belligeranti. Il primo vende le sue merci nel proprio paese, ove non vi è, stando al puro diritto razionale, alcuna legge che gliene vieti il traffico. E appunto perchè dimora in esso, e niente osta a questo commercio, egli non fa uso che della sua libertà, che d'altra parte finchè rimane nel paese nativo, nessun principe straniero può limitare. La sola cosa che si può dimandare da lui è questa, che sia disposto a vendere egualmente a chiunque si presenta le sue merci, onde evitare il pericolo di offendere l'imparzialità, a cui i neutrali sono tenuti. To these authors Professor Bluntschli has added the weight of his authority. Professor Bluntschli. In his work entitled "Das moderne Völkerrecht," or, as it is called in the French translation, "Le droit international codifié," he writes: Le fait qu'un état neutre fournit ou laisse fournir à un des belligérants des armes ou du matériel de guerre constitue également une violation des devoirs des neutres. |